| 大力推进“无围墙养老院”建设，努力构建立体化社区 |
| ——西城区居家养老服务试点工作调研 |
| 作者：李兵 文章来源：中国社会学网 点击数：
更新时间：2006-10-23 22:56:29 |
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西城区早在1982年就进入老龄化社会，2000年第五次人口普查显示，西城区老龄人口超过12万人，占全区总人口的17%，平均预期寿命已达到82岁。2004年老龄人口14.3万，占区总人口的20%。据预测，到2020年，全区老龄人口比例将达到30%，高龄老人和空巢老人明显增多，平均预期寿命超过85岁，西城区将面临人口老龄化的严峻挑战。人口老龄化迅速发展的一个重要的后果就是老年人的养老问题越来越突出：一方面，家庭规模日趋小型化，家庭养老功能日益减弱，传统的家庭养老面临巨大的压力。而老年人的养老服务需求不断增多，但老年人习惯于既定的生活方式和熟悉的社区居住环境，不愿离开自己的家庭和社区，到一个新的环境去养老，从观念上和心理上更愿意在家中接受各种养老服务。另一方面，西城区人口老龄化是在经济还不够发达、物质条件尚不充裕的情况下到来的，发展社会养老的资金和地域空间有限，不可能建设大规模的养老院等社会福利设施，因此，单靠政府的力量来发展养老福利事业是不现实的。在这样一种情况下，积极推进社区养老，开展新型居家养老服务成为必然。居家养老与社会养老和传统的家庭养老相比，具有投资少、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，它可以用较小的成本满足老年人的养老服务需求。岚清同志多次强调“老龄工作的重点在社区，在基层”，老龄工作需要“党政主导，社会参与，全民关怀”。开展居家养老服务适应我国老年人的生活习惯和心理特征。满足了老年人的心理需求，有助于他们安度晚年。符合中国实际，代表城市社区养老发展的方向，对于探索具有北京特色、符合大城市中心城区发展的社区为老服务的新路子，加强社区老龄工作，推动社区建设和北京和谐社会的形成，具有重大的现实意义。
为了适应西城区人口老龄化发展的需要，满足老年人对居家养老服务的需求，2005年北京市和西城区选择了月坛街道汽南社区和德胜街道进行无围墙养老院试点工作，试点工作取得了初步的成效。现将试点工作情况汇报如下：
一、概况
西城区月坛街道汽车局河南社区居委会（简称汽南社区居委会）地处西城区南部边缘、南临宣武、西靠海淀，是一处兴建于50年代的老居民住宅小区，小区面积9.9万平方米，现有常住居民3000户、近5000人，其中60岁以上老人1300人，占居民总人口的22%，70岁以上老人约占老年人的50%，空巢家庭有160户（其中有配偶的空巢家庭122户，独居的空巢家庭38户）。德胜街道60岁及以上老龄人口达到21390人，占街道总人口的19%，80岁及以上老年人994人，空巢老人1707人。汽南社区和德胜街道从实践中深刻认识到，大批“单位人”退休后变为“社会人”，社区成为老年人主要聚集地，老年人群体对社区的依附性也越来越强，对社区服务的需求越来越多，解决社区老年人养老难题必须本着求真务实精神，从老年人的实际需求去解决养老问题，让老人满意，这不仅涉及到老年人自身利益，而且直接关系到社会的稳定和社区发展。通过走访调查发现，绝大部分老人都把社区居家养老模式作为首选。汽南社区和德胜街道在加快城市现代化建设进程中，将把依托社区，发展社区服务与居家养老结合一起，来构筑无围墙养老院，作为推进社区建设，实践“三个代表”重要思想和建设“和谐社会”的一项重要任务，通过实践，不断加以完善。
二、发展居家养老服务的基本思路
居家养老服务是我国养老福利模式在新形势下的新探索，是老年人社会福利服务领域的新拓展。在推进居家养老服务试点工作的过程中，西城区注意把握以下几个要点：
1、循序渐进。首先是先试点后推广。居家养老服务是新事物，与老年人的日常生活紧密相关，应先通过试点取得经验，再在面上逐步推广。其次是与经济社会发展同步。社会福利是经济社会发展到一定阶段的产物，它在促进经济社会发展的同时，也受制于经济社会发展水平。社会福利明显超前或滞后于经济社会发展，都会产生不良影响，因而应与经济社会发展水平相适应。
2、合理分工。开展居家养老服务，坚持由政府主导，各种社会力量共同参与。政府、民间组织、服务机构根据各自不同的职责与分工，共同做好推进工作。政府是居家养老服务的管理部门，主要职责是制定居家养老服务的法规政策，确立居家养老服务的整体发展规划和分步推进计划，做好居家养老服务的经费预算、综合协调及有关的监管工作。民间组织是居家养老服务的实施主体，它接受政府委托，开展居家养老服务的具体组织、实施工作和服务对象的评估工作，按时完成政府交办的任务。服务机构面向老年人直接开展面对面的服务，其职责是做好服务人员的选派、管理、职业道德教育以及服务质量监督等工作。
3、构建网络。形成就近、便捷、专业化的居家养老服务网络，更好地为老年人服务，是开展居家养老服务的目标。在构建服务网络过程中，应充分了解老年人的实际需要，做到“雪中送炭”，防止供需脱节，避免摆花架子和形式主义。同时，应教育服务人员为老年人开展“人性化”服务，防止“模式化”倾向。目前，开展居家养老服务应以街道或社区为基本范围，设置居家养老服务网络，在条件成熟的基础上逐步孵化一批规模较大、企业化运作的居家养老服务组织，形成网络，实行跨区域服务。
4、加强培训。在开展居家养老服务培训中，应有统一的大纲、教材，有一支优秀的师资力量，有一批经有关部门审核认定的社会办学机构，并颁发经国家认可的全国（至少是省市）通用的资格证书，从而把居家养老服务的教育培训融入到社会的大教育系统之中，进行社会化管理，建立社会福利的人才高地。汽南社区为解决服务人员来源问题，2004年11月曾在延庆区招收了50名服务人员，缓解了当时服务人员需求的矛盾。德胜街道为搞好养老院建设，还组织建立居家养老专职服务员队伍，进行岗前培训，考核，并颁发上岗证。
5、完善政策。目前，政府在推进居家养老服务中参与较深，使居家养老服务具有较浓的行政色彩。为推动居家养老服务的发展，在初始阶段政府的行政推进是非常必要的，但如果长期下去，这种管理模式则会阻碍居家养老服务的进一步发展。随着居家养老服务的不断推进，政府应从具体事务中逐步淡出，集中精力开展管理工作，从更高层面给予居家养老服务更多、更大的支持。政府支持居家养老服务发展的基本工作有两项：一是从政策上给予支持，促进居家养老服务持续发展；二是按照公共财政的要求，把支持居家养老服务的经费列入。
三、养老模式
推行居家养老的关键在于发展完善、有效的社区为老年人服务，必须以构建社区养老网络为基础，即以社区服务中心为核心，以社区养老服务机构为依托，以社区志愿者为补充，设立老人生活中所需的一切服务项目。在试点过程中，汽南社区和德胜街道逐步形成了各自的居家养老模式；汽南社区的模式是以民办非企业组织为依托开展居家养老服务；而德胜街道则以社区养老院为依托开展居家养老服务。
1、汽南模式。汽南无围墙养老院是在市、区政府的关怀和扶持下建立起来的，他实际上是一个具有法人资格的社团组织，从属于汽南社区建设协会。汽南社区建设协会是2004年由汽南社区居委会和社区单位联合发起成立的、经核准注册的全市第一家社区层面的社会团体。汽南社区创办的无围墙养老院在组织体系上是汽南社区建设协会所属的民办非企业，具有自我管理、自主经营、独立法人的养老服务实体，他有这样三个特点：一是负责组织和实施养老院服务工作，他在整个社区居家养老的组织构架中充当了管理者和服务者两个角色，这样就解决了开展居家养老服务的合法性问题和“以实体养组织”的难题。二是服务机构既包括无围墙养老院，也包括其他服务机构的参与，其协调职能先由政府负责，逐步进入准市场化运行中。三是政府组织评估部门对无围墙养老院服务进行评估。
无围墙敬老院按照企业管理方式，建立了以院长（法人）负责的组织体系，下设养老院工作办公室，分信息服务、生活服务、医疗服务、精神文化服务和法律咨询五个服务部，分别负责信息、家政和医疗服务机构的准入。无围墙养老院还聘用若干服务员，其中有三名敬老巡视员，专门定期定时巡视老年家庭，特别是特困老人，及时了解和发现老年人的服务需求。无围墙养老院作为建设协会所属的民办非企业，坚持社会效益第一，经济效益第二的原则，有赢利，但赢利是为了养老院更好地运转。其主旨在于通过政府政策扶持，民间组织经营、企业化管理、市场化和准市场化运作的模式，为老年人居家养老提供多样化和专业化的服务。
无围墙养老院的建成产生了良好的社会效应，许多知名企业纷纷主动上门，寻求与汽南社区无围墙养老院的合作，或加入汽南社区无围墙养老院建设。为了保证无围墙养老院的服务质量和声誉，保证老年人的合法权益不受到侵害，汽南社区和德胜街道建立了企业准入制度，选择信誉好、服务质量上乘、符合无围墙养老院服务要求的企业作为合作伙伴。目前，已有多家企业前来洽谈，汽南社区通过多方面考察，选定了网通公司、珍奥集团、“娘家人”家政服务公司等社会知名企业作为首批进驻企业，共同参与社区居家养老服务业的发展。实践证明，这几家企业服务规范、收费合理、信誉良好，受到社区居民和老年人的欢迎，老人们高兴地说，“无围墙养老院的服务让人放心，叫人满意。”企业也从中受益，这几家企业的负责人和员工说，“参与无围墙养老院服务，既扩大了企业的社会影响力，又开拓了市场，与无围墙养老院合作非成愉快。”
无围墙养老院还充分利用汽南社区建设协会的优势，有效地整合了社区资源，实现了与社区单位的互惠互利，2005年将驻区的农机招待所改建为有40张床位的养老院和老年活动中心，最大限度地满足社区老年人的需求，同时逐步向周围社区延伸服务。通过这些工作，提升了社区居委会的地位，推动了社区建设。
2、德胜模式。德胜街道构建的立体化养老院也是一个民办非企业机构，他的组织和经营模式与汽南社区基本相同，旨在通过政策扶持与引导，充分发挥民间组织的作用，以整合社区资源为支撑，以专业化、规范化服务为手段，以最大限度满足多样化养老需求为目的，努力在政府、社区、家庭和养老机构之间构筑起功能互补的养老体系。在实践中，德胜街道坚持以需求为导向的原则，坚持政府搭台，市场化运作的原则，坚持资源整合、最大限度挖掘资源潜力的原则，坚持不以赢利为目的的原则。通过市场化运作或准市场化运作和个性化服务，满足多样化的养老需求。以“服务立体化、覆盖更广泛、形式更灵活、满足多元需求”为推进无围墙养老院建设的总体目标，努力把颐和园敬老院建设成为集以机构养老、日间照料、居家养老等多种服务为一体服务体系。颐和园养老院建立于1986年，当时只有十张床位，五、六位老人，以社会孤老救济为主。为适应社区服务的需求，经过三次改扩建，目前已有33张床位，使用面积达到796平方米，更新了硬件设施的同时，在规范管理、提升服务质量等方面功夫。扩建后的养老院还配备了文化娱乐室、医疗保健室、体育健身室、餐厅等设施，内外部全部达到无障碍要求，安装电子安全系统，使老年人的生活更加舒适方便，居住环境更加优美。为社区机构养老、日间照料和居家养老提供了强有力的多形式和立体化的支撑体系。
四、社区居家养老服务体系建设
无围墙养老院的居家养老服务，是以老年人的日常生活照料为主，不断增添适合老年人需求的服务，逐步形成满足老年人的全部服务需求的社区居家养老体系。
1、生活照料服务。根据老年人的不同需求，提供就餐、洗澡、清洁、陪伴等各种生活方面的服务。一是送餐服务。汽南社区利用社区内北京工商大学继续学院学生食堂专门为无围墙养老院开设了夕阳红老年饭桌。老年人可自行到饭桌就餐，对行动不便的老人，食堂免费送饭上门。二是配送服务。汽南社区和德胜街道始终不懈地探索为老年人提供综合服务的途径，努力拓宽综合服务的内容。汽南社区服务中心及社区服务网点除大力开展各种便民、利民和志愿者服务外，还通过企业参与，培育中介组织和社会单位支持，在社区内构建了生活服务、文化娱乐、医疗卫生、邮政服务、法律服务、信息服务六大类50多个服务项目，老人足不出社区就能得到各种服务，具体包括法律代理、看病就医、托老服务、交电话、手机费、邮政业务、电器维修、废品回收、搬家托运、电脑培训、洗衣理发、家政府、修鞋、修自行车、日常购物、办理保险业务等。三是家政服务。利用娘家人家政服务公司，满足老年人的各种工家政服务需求。四是邻里互助服务。社区内需要救助的对象共有30户，针对老年人多样化的需求，社区采取以往住宅楼单元门为单元，由各楼门组长，党员联络及积极分子数人组成的助老服务小组，动员带领住在本单元的全体党员及积极分子，按照个人特长、爱好和自愿的原则，对本单元门，需要照料的老人结成一帮一或二帮一的服务对子，使每一单元门成为一个小的居家养老服务点，全社区每一个养老服务点联到一起，就形成一座“无围墙的养老院”。
2、医疗健康服务。依托社区卫生资源，为老年人提供所需的医疗卫生服务。一是安装医疗救助呼叫系统。2000年，汽南社区与区民政局联合创建了呼叫系统，2003年北京市999又为老年人开通了医疗智能服务，根据老人申请可将医疗急救服务延伸到老人家中，当老人有需求时，只要按动呼叫机按钮，管理网络会立即根据呼叫系统信号，为老人提供有效的服务。二是社区卫生服务站服务。汽南社区无围墙养老院充分发挥社区卫生站的作用，与复兴医院医务人员携手解决老年人看病问题。德胜街道与中国人民解放军总装备部门诊部结成军民共建对子，利用社区卫生服务站老年人提供健康咨询、身体检查和日常医疗服务。三是为老年人健身创造条件。德胜街道充分利用人定湖公园免费为敬老院老人开放的政策，拓展老年人的健身活动场所。四是建立老年健康档案。汽南社区为社区的老年人建立了较为完备的健康档案，由社区内网通公司网站免费支持。
3、精神文化活动。发动社会力量，满足老年人的精神文化需求。根据老年人不同的特点、兴趣和爱好，汽南社区开展了丰富多彩的精神文化活动。一是组织开展各种文艺活动。汽南社区老年人时装模特队，来自全社区各楼门，他们自我服务、自我管理、有章程、有活动计划，他们利用老式服装，改制成新款服饰进行表演。汽南社区京剧演唱队也是采取联谊组织起来的，人员来自全地区几个居民小区，每周大家一起自娱、自乐，使老年人退休生活其乐无穷，非常充实有乐趣。二是加强社区老年学校建设。社区开办了老年学校，开设了书法、音乐、绘画、英语、计算机等八门课程，目前有120多名学员。三是开展志愿者与老人结对子活动。德胜街道通过总装通讯总站认亲活动以及其他活动，消除老年人的孤独寂寞感，丰富老年人的精神文化生活。通过这些活动，老年人的精神面貌大为改善。
实践证明，社区居家养老、无围墙养老院的发展的思路是正确的，服务项目符合实际，已经得到社区大部分居民的认可和接受，不少工作人员反映，“白天上班没时间照顾老人，无围墙养老院为我们解除了后顾之忧”。很多老年人高兴地说，“社区为我们想得太周到了”。
五、政府扶持体系
社区居家养老服务、无围墙养老院是一个新生事物，需要政府和社会各界的鼓励、认可和支持。另人欣慰的是，北京市和西城区政府已经从资金、就业和保险等各方面予以政策扶持。
1、资金扶持政策。一是政府拨付部分资金资助无围墙养老院建设。二是无围墙养老院享受税收优惠政策。具体参照财政部、国家税务总局、卫生部等多部委联合下发的《关于对老年服务机构有关税收政策的若干意见》等文件。三是政府出钱购买服务，具体办法是：60岁及以上社会孤老和享受低保的三无老人，每人每天补贴1小时服务费，每小时5元；80-90岁享受低保的高龄、空巢老人，每人每天补贴2小时服务费，每小时5元；百岁低保老人，每人每天补贴3小时服务费，每小时5元。西城区政府计划今年出资54.4万元为困难老年人提供养老服务。
2、就业政策。区劳动和社会保障局建议在无围墙养老院建设初期，采取弹性就业形式，即从业人员不作为企业员工，养老院仅向从业人员分派业务。从业人员在养老院的组织指导下与雇主签订服务合同，雇主将约定的劳动报酬直接付与从业人员，养老院可收取管理费。从业人员中符合条件者可以以个人名义申请“社区弹性就业人员社会保险补助”。待养老院经营成熟后，可根据业务量，逐步将从业人员吸纳为员工，此时，养老院新招人员时可按当时的政策规定，享受相关扶持政策。为鼓励低保人员从事养老院工作，区民政局低保中心制定了再就业的优惠政策。一是凡参加无围墙养老院工作的低保人员，为鼓励其就业，在核定其家庭收入时，先扣除本市当年最低工资标准和城市低保标准的差额部分，然后再计算家庭月人均收入。二是在月坛、德胜两个街道参加无围墙养老院工作的低保人员，当家庭月人均收入超过本市城市低保标准时实行半年救助减退政策。即对其家庭原享受的低保金进行逐月抵扣，在6个月内扣完（即第一个月至第三个月发放100%，第四个月至第六个月发放50%）。
3、培训政策。区劳动和社会保障局规定，凡享受低保人员、未参加劳动保障部门组织的技能培训的就业转失业人员，可免费采纳家养老院组织的技能培训，其培训费用向市、区劳动保障部门申请补助。凡已接受过一次技能培训的低保人员和失业人员也可以免费参加养老院组织的培训，其经费建议由区再就业资金支付。
4、社会保险政策。区劳动保障局规定，符合北京市劳动和社会保障局有关文件规定的从业人员，可按文件规定申请身会保险补助。从业人员中的低保人员、失业人员如未达到女满40周岁，男45周岁者，建议也给予社会保险补助，其补助经费由区、街再就业资金各支付50%。部分从业人员累计缴纳不足时（98年前参加工作，累计缴费10年，98年7月后参加工作的累计缴费15年），也可以享受社会保险补助，待其达到退休年龄时一次性领取个人帐户金额。
六、关于完善居家养老体系的几点思索
通过实践，我们认为，在大城市中心投资兴建大批养老院来解决老年人养老问题，是不现实的。城中心区老年人养老问题，应实施社会化居家养老，即以社区为基础，政府支持，将社区服务与居家养老结合一起，把社区服务与居家养老相互对接起来，在自己家中养老，这样，全社区就成为一座没有围墙的温馨养老院。社区居家养老尚应完善的几个问题。
1、要充分挖掘和利用社区现有人力资源，开发多种为老人服务。
2、居家养老的形式要多样化、系列化，要适应当代老人的多种需求，要以老人满意和认可为准则。
3、急待选拔和培养一批高素质的居家养老管理人员。
4、政府要加大对基层社区居家养老的政策扶持。
5、探索如何委托民间评估组织对无围墙养老院的服务进行监督。
总之，作为城市中心城区，汽南社区和德胜街道依托社区服务，开展居家养老，构建无围墙养老院，努力探索与城市发展相适应的养老模式，这是结合社区实际和未来养老工作发展的一种有益尝试，具有十分美好的发展前景。但要真正落实和实现社区服务与居家养老的有机结合，尚需各级政府、社会单位以及养老主体的老年人家庭共同为之奋斗。
《北京人口发展战略研究》 同心出版社2006
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