为应对人口老龄化，我国养老保险制度由现收现付制向基金制转变，现收现付制形成的隐性债务却逐渐显性化，规模相当大，作为承担主体，政府应积极面对历史问题。 


　　为了应对人口老龄化，各国政府纷纷改变养老金的筹资模式，从现收现付制向基金制转变，实行个人账户，强化个人的责任，我国从1997年起也正式确立了“统账结合”的基金制养老保险制度。

　　由于养老保险筹资模式的转变，在现收现付制下形成的养老保险隐性债务逐渐显性化。养老保险隐性债务是指筹资模式由现收现付制转到完全积累或部分积累的基金制而产生的转制成本，主要包括：一是“老人”（新制度实施前已离退休人员）的养老金；二是“中人”（新制度实施前的在岗职工）个人账户“视同缴费年限”的养老保险基金债务。

　　养老保险隐性债务的现状

　　养老保险隐性债务在世界上是一个普遍现象，有些国家还相当严重。世界银行的数据表明，有多个国家的养老金隐性债务超过了ＧＤＰ的100％，波兰和乌拉圭等国的养老金隐性债务甚至超过了ＧＤＰ的200％，克罗地亚竟高达350％（表1）。

　　在我国，对养老保险隐性债务规模的估算，不同的机构、部门和学者的研究结果存在较大的分歧（表2），其中隐性债务最小为1．8万亿元，最大接近12万亿元。

　　估算养老保险隐性债务的规模是一件十分复杂的工作，在不同的精算假设下（如对利率和工资增长率等选取的不同等），造成了对这一问题在估算结果上的巨大差异。但是，至少有一点可以肯定，其规模巨大，需以数以万亿元计。

　　养老保险隐性债务的转制成因

　　养老保险基金的筹集方式，可以分为基金制和现收现付制两类。现收现付制是下一代为上一代缴费，根据当期支出需要组织收入，本期征收，本期使用；基金制是由个人在其年轻时按一定比例自我积累形成的、以个人账户形式保有的养老基金，用以保障其自身年老时的基本经济生活安全。

　　养老保险隐性债务的转制成因主要是由于养老金筹资模式从现收现付制向基金制转变，出现了养老金缴费的代际断层，造成“老人”和“中人”的个人账户没有积累，无法按照基金制养老保险制度“自我积累、自我保障”的基本原则获得养老金，然而由于他们已经对旧的养老制度做出自己的贡献，拥有（现在和将来）获得养老金的权利，这样就产生了基金的筹集和支付的实际情况与其基本原则之间的矛盾，形成了在基金制养老保险体制下国家对“老人”和“中人”的某种负债，也就是隐性债务。一般来说，“新人”（新制度实施后参加工作人员）不存在隐性债务。

　　从20世纪60年代到80年代，我国实行企业养老，采取现收现付制，这段时间是我国养老保险隐性债务的主要积累期。后来我国进行了养老保险制度的改革，1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职基本养老保险制度的决定》，明确实行基本养老保险的部分积累基金模式，“统账结合”。由于1997年前实行现收现付制，“老人”和“中人”在过去的传统制度下没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。老职工没有个人账户积累，而仅靠社会统筹部分根本无法保障他们的基本经济生活，再加上有些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，社会统筹部分相应减少，于是，不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付目前退休职工的养老金，用社会统筹基金向个人账户透支就成为必然，养老金隐性债务便产生了。待二、三十年后，“中人”和“新人”退休后却无法兑现个人账户的积累，一旦赡养率和替代率达到一定的比例限度时，隐性债务的危机就会暴发。

　　显然，隐性债务会影响在基金制养老保险制度下养老金支付的顺利进行，因此必须得以妥善解决。

　　养老保险隐性债务的体制成因

　　养老保险隐性债务的体制成因主要是在计划经济体制下，由于实行低名义工资，本应属于劳动力再生产的一部分必要劳动费用上交了国家，形成了国有资产，这其中就包劳动力再生产所需的养老金，这部分必要劳动费用就是国家对职工的隐性债务。

　　新中国成立后，我国实行计划经济体制，大力发展资本密集型的重工业，如钢铁、军工、汽车、机械制造等，在短时间内建立了比较完备的工业体系，假若靠当时正常的资本积累，我国根本无法实现。于是我国长期实行低工资、低消费、高积累的政策，企业利润全部上交国家，其中就包括职工的养老金，然后由国家财政统一集中投资，形成了现有的国有资产，也就是说，在目前全国国有资产当中有相当一部分是老职工的养老金的积累。

　　既然职工把必要劳动费用的一部分出让给国家，由国家集中使用和管理这笔风险基金（包括职工的养老保险金），职工养老金划为国家所有，风险也应国家承担，这是一种隐形契约。根据权利与义务、风险与收益对等的原则，国家作为风险主体，有权占有和使用这笔风险资金，而职工作为非风险主体，则有权获得稳定的养老保险待遇和形成合理的预期收入。但是随着我国由计划经济向市场经济的转轨，养老保险从现收现付制转向基金制，政府单方面废除了计划经济体制下的隐性契约，导致“老人”个人账户无资金积累，“中人”个人账户上资金积累严重不足。这笔由隐性契约所造成且需在一定时期支付的养老金费用，通常不体现在政府公共部门财政状况的评估中，而是隐含在当前或未来的福利承诺中，形成了所谓的隐性债务。

　　从上述的分析看，我国政府才是养老保险隐性债务的承担主体。国家既然在“高积累，低消费”的分配政策下从老职工身上获取了资金，变成了国有资产，因此作为原有政策的制订者和主要受益者，中国的隐性债务应该主要由国家财政来负责解决。然而，目前财政部并没有履行这一义务，而是将其转嫁给社会保障的具体管理执行部门——劳动与社会保障部。劳动与社会保障部除了“新人”和“中人”缴纳的个人账户养老金之外，没有其他的收入来源，因此只能动用这部分基金来支付隐性债务，进而造成了个人账户“空账”运行。

　　养老保险隐性债务的解决对策

　　调整财政支出结构。从以往年份看，我国财政用于养老保险补贴还不是很高。政府既然是养老金隐性债务的承担主体，就应明确承诺自己的责任，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。

　　从影响财政“节支增收”的因素来看，目前的形式对扩大社会保障支出比较有利：一是国有企业已成为“自主经营、自负盈亏”的法人，政府已不需要对它们进行大量的财政补贴和生产性财政支出，国家可以抽出钱财做其它事情。二是中国的行政成本高居世界第一，还有压缩行政费用支出的空间。从1978年至2003年的25年间，中国财政收入从1132亿增长到3万亿，约28倍；同期行政管理费用则从不到50亿升至7000亿，增长达87倍，而且近年来平均每年增长23％（表3）。政府自身建设存在一些问题，如公务消费不规范，奢侈浪费；购买高级公车，公车私用；行政机关新建、扩建办公大楼，建设豪华楼堂馆所等。政府应从治理“三公”（公车、公宴、公楼）入手，降低行政成本，建设节约型政府。三是国民经济的持续快速发展，为我国财政收入创造了可观的预期。

　　出售或划拨部分国有资产。目前，我国国有资产规模达数十万亿，这很大程度上是老职工长期低工资劳动贡献的积累，将部分资产用于为他们养老，无可厚非。计划经济时代的养老保险现收现付制，虽然老职工没有进行个人账户的积累，但是，他们当时的奉献精神，他们创业阶段的辛勤劳动，已经转化为国有资产，形成老制度下的老职工的整体特殊权利。可以说，没有老职工的励精图治，就没有国有企业的厚实资产。老职工退休了，理应以部分国有资产来支付他们应得的养老金。党的十六大以后，中央决定改革国有资产管理体制，对国有资产实行基于行政层级的分级管理。吴敬琏等经济学家认为，在对国有资产实行分级管理之前，应当先将部分国有资产划拨给全国社会保障基金理事会经营管理，专门用于补偿养老金隐性债务。

　　将部分国有资产出售或划拨给社会保障机构的具体方法有：（1）从国有资产中划出一部分，由社会保险管理部门持有一部分股份，或者直接由企业将相应部分资产变现为现金价值由社会保险部门掌握。（2）企业发生兼并或破产拍卖时，社会保险部门将该企业老职工的隐性债务进行评估，所欠的社会保险费有权从中优先受偿。（3）对现有国有企业传统上所有的医疗、住房、学校、幼儿园、食堂和旅社等非生产性或福利性设施，进行商业拍卖变为现金价值，转归社会保险管理部门。

　　向社会筹资——即发售彩票。通过发售社会福利彩票和体育彩票等来偿还养老金的隐性债务。实践证明，彩票具有强大的社会集资功能。如从1987 年开始发行福利彩票和体育彩票至今，我国已累计筹得社会福利资金数百亿元。发售彩票的成本低，集资能力强，政府不需要承担任何近期或远期债务，而发行养老特种债券最终需要政府承担远期债务。通过发行彩票筹集资金，只要运作得当，也完全可以成为偿还隐性债务的一种方式。

　　征收特种税来偿还。政府可考虑征收遗产税、奢侈消费税（娱乐、美容等），以及从已征收的个人所得税、利息税等税收中划出一定比例，用于补充社保基金，偿还隐性债务。

　　提高退休年龄的政策。有许多人主张通过提高退休年龄来缓解隐性债务。这样做有两个好处：一是可以减少养老金当期支出；二是可以增加社会统筹基金。但是，考虑到我国目前的就业形势，这种方法值得商榷。我国2030年才达到老龄化高峰期，但到2016年我国就达到了就业高峰期，现在我国每年都有超过1000万的新增就业人口，再加上几百万的下岗职工，就业压力非常严峻。如果解决不好，会造成一些社会问题，届时社会管理费用将大幅提高，得不偿失。■

　　（作者单位：华中科技大学社会学系）

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