老年学泰斗邬沧萍提出要加强老龄工作机构行政职能，促进老龄事业发展。
　　我国老龄机构的设立反映了党和国家对老龄问题的重视，但从机构的职能和定位也反映出对老龄问题的重视程度还不够，这又折射出对我国人口老龄化的认识以及政府在老龄化过程中的责任认识还不充分，工作还不到位。
　　中共中央“十一五”规划提出“认真研究制定应对人口老龄化的政策措施”是非常必要和及时的。我国应对人口老龄化的当务之急是全党全民特别是党政部门充分认识我国人口老龄化的严重性和紧迫性，老龄工作党政主导必须落实在有一个强有力的有行政职能的政府机构上，并应加大政府投入。

　　来源: 中国老龄网2006/06/21

　　加强老龄工作机构行政职能  促进老龄事业发展

　　从1980年9月25日中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员和共青团员的公开信》第一次公开提出人口老龄化问题至今已有25年。1982年成立了中国老龄问题全国委员会，1995年更名为中国老龄协会，1999年起成立全国老龄工作委员会。我国老龄机构的设立反映了党和国家对老龄问题的重视但从机构的职能和定位也反映出对老龄问题的重视程度还不够，这又折射出对我国人口老龄化的认识以及政府在老龄化过程中的责任认识还不充分工作还不到位。中共中央“十一五”规划提出“认真研究制定应对人口老龄化的政策措施”是非常必要和及时的。我国应对人口老龄化的当务之急是全党全民特别是党政部门充分认识我国人口老龄化的严峻性和紧迫性。

　　一、充分认识我国人口老龄化的严峻性和紧迫性

　　我国谈论人口老龄化已经有20多年，但大多数人总认为中国人口老龄化是前瞻性的问题，来日方长，认为今天中国人口老龄化程度还不到发达国家的一半，因此重视只停留在形式上、口头上，对应对老龄化的各项准备工作一直没有提到政府重要议事日程上来。现在必须要清醒地认识到我国人口老龄化这匹“狼”真的要来了!
　　在“十一五”规划末的2010年，人口老龄化将开始从量变发展到质变。新中国成立后高出生、高增长的大批人口开始进入老年期。新中国成立时我国老年人口估计为4154万，而现在己有1.4亿多老年人。55年增加了1亿，每年悄悄地平均增加200万老人。但从2010年开始在新中国红旗下出生的一代人每年平均以千万以上的规模进入老年期平均每年净增加老人800多万，累计今后在一代多人的时间内将共增加2.5亿多老年人。在本世纪中以前形成一个超过4亿的老年人群。如果按每个老人的消费额相当于全国的平均人均收入、每个老人的医疗费支出是人口平均支出的3倍来计算，这样二三十年随着老年人数量的持续递增给国家、社会、家庭带来的养老、医疗等负担都是惊人的，决不可掉以轻心，也不能临渴掘井，而必须未雨绸缪、居安思危！
　　中国人口老龄化的严峻挑战集中体现在应对人口老龄化的能力不足，诸如资源相对不足、GDB只占全球的4.4%但今天却要养活世界1/5的老人，今后还要养活世界1/4的老人，中国大部分人个人财产很少，中国老人可以说是世界上最大的一个老年贫困群体。
　　其次，中国的老年农民数量庞大这是应对我国人口老龄化最棘手的问题。这是几乎所有已进入人口老龄化的国家都没有的。我国的农村老年人口占老年人口的60%以上，其中95%没有养老金只能靠土地劳动收入和子女供养。在土地保障和子女支持日益弱化的条件下庞大老年农民面临的绝对贫困和相对贫困已成为不争的事实。
　　其三，人口由高出生、高死亡向低出生、低死亡转变的过程伴随着我国从一个贫困落后的国家迈向现代化的进程。人们的平均寿命虽然大大延长了，但慢性疾病等健康问题依然十分严峻这就造成我国有很突出的老年保健、医疗、生活照料、老年护理和康复等问题这个问题随着老龄化的发展会越来越严重，很难解决。
　　其四，我国人口老龄化最紧迫和最令人不安的是在出生高峰时代出生的即将步入老年期的庞大人群。他们当中很多人目前的经济状况、健康水平、文化素质和社会心态都不容乐观。这一代人经历过我国社会主义革命和建设，也经历过大跃进、三年困难时期、文化大革命十年动乱、上山下乡和城乡分割的二元经济体制的束缚。改革开放后，在经济转轨、社会转型中他们由于年龄的限制失去了许多机会他们当中只有1%-2%的人受过正规的高等教育。他们中相当一部分人是集经济贫困、机会贫困、健康贫困、知识贫困、能力贫困、精神贫困于一身。他们由于年龄偏大在企业深化改革中往往成为下岗、失业、内退、提前退休、买断工龄的对象相当一部分人缺乏社会保障制度的支撑，而他们中大部分人只有一个子女或两个女儿，未来家庭养老的保障比现在的老年人还弱而在能力上又远低于子女一代。
　　我国应对人口老龄化既要“抢险”更要“防洪”.防止这一代即将进入老年期的大多数准老人陷入相对贫困和绝对贫困并能实现有保障的、健康的、积极的老龄化。现在着手应对这一代人的老龄化己刻不容缓，这是我国人口老龄化严峻性和紧迫性的重要方面。人无远虑，必有近忧，现在已经到了近忧的时候了。

　　二、应对我国人口老龄化，党和政府承担首要责任是历史的必然

　　2000年中共中央确立了“党政主导、社会参与全民关怀”的老龄事业方针。这是科学、正确的，但是很多人对党政主导的认识还不够深刻，因而力度还不够，有待提高。
　　人口老龄化是人类社会发展的普遍规律概莫能外最先进入人口老龄化的都是发达地区，实行的都是市场经济都是以生产资料私有制为基础的资本主义制度；但应对人口老龄化都是政府主导,因为人口老龄化问题在本质是一种社会公共问题，应纳入社会管理和公共事务管理的范畴。当然也要充分利用市场经济机制和各种社会组织来提高社会管理水平和效率。在这“三驾马车”的基础上，鼓励家庭和老年人发挥积极性共同应对老龄化。党政主导集中体现在党的领导下政府通过立法建立老年社会保障制度和制定各项老龄政策法规，由政府设立老龄事务主管机构来领导和协调各个政府部门各司其职并按法律程序拨款以便开展老龄工作。
　　人类应对人口老龄化必须由政府主导是个普遍认识也是当代国际社会千年发展目标以及我国社会主义基本制度的共同要求.我国是个社会主义国家，社会主义的本质是解放生产力、发展生产力消灭剥削消除两极分化，实现共同富裕。共同富裕同人类千年发展目标：建立一个不分年龄人人共享的社会是一致的。社会主义国家的政府针对人口老龄化应趋利避害，保障不断增加的老年人群不受歧视享有各种合法权益和不断提高生活质量是实现共同富裕题中应有之义。
　　党政主导是我国现阶段体现科学发展观和全面建设小康社会的要求。我国老年人的需求是多方面的，在我国现阶段对大多数老年人来说首要的是经济问题。我国长期以来是个积贫积弱的国家，现在还是个中下收入的国家。虽然经过改革开放，我国的GDP持续高速增长但目前也只占世界份额的4.496，我国确立了社会主义的基本制度后，在经济上一直坚持和完善公有制为主体，多种所有制共同发展的基本经济制度。我国不久前才把保护私有财产写入宪法。在我国现阶段应对人口老龄化的物质资源绝大部分都掌握在政府手中。在我国，中等收入的人群在总人口中的比重不超过20%。“大河有水小河满”，目前我国大部分老年人是低收入的，依靠市场、社会、社区、个人、家庭来应对人口老龄化的能力是非常有限的，因此政府的责任还是最主要的。
　　我国人口老龄化之所以加速到来，主要是由于党和国家为了全民的根本利益，由党政主导推行了严格控制人口增长，实行计划生育的政策。这一政策的执行有利于我国经济的发展和提高人均收入水平总的来说是利大于弊，但直接的后果是加速了老龄化和弱化了部分家庭养老功能。我国是自觉选择低生育水平及其产生的后果并曾许诺要帮助实行计划生育的家庭的父母在晚年时遇到的困难。因此我国政府应对人口老龄化的责任也是独特的，现在已经到了并有一定条件加大老龄事业投入兑现承诺的时候了！
　　我国应对人口老龄化不能同发达国家比老年经济福利。即或我国经济发展达到中等发达国家收入水平，也会由于国家底子薄、老年人多等原因，老年人的物质福利很难与发达国家相比，但我国可以充分利用我国优良的尊老敬老的文化传统美德和发挥社会主义制度共同富裕的优越性走一条中国特色的应对老龄化的道路，把丰富物质生活和丰富精神生活结合起来，把依法保障和道德调节相结合，构建包括代际和谐在内的和谐社会以最小的投入取得最大效益，走出一条中国特色的应对老龄化的道路。这样的一条道路只有党政主导才能实现。

　　三、我国老龄工作党政主导必须落实在有一个强有力的有行政职能的政府机构上，并应加大政府投入

　　国际上已经进入老龄化的国家有一个普遍的经验，即应对老龄化的压力须设立一个主管老龄事务的行政机构来配合各个政府职能部门，并充分利用市场机制和各种社会机构应对人口老龄化问题。目前我国法制不完备、市场发育不完善、社会团体不够规范，因而在党的领导下对老龄工作行政管理机构的要求更高。
　　应对人口老龄化工作是一个庞大的系统工程，首先所有政治、经济、社会、法律、卫生、教育、文化、科学、体育等各个行政部门都负有直接责任，要各司其职;应对老龄化必然要涉及到宏观、中观和微观各个层面上的行政、市场、社会团体以及家庭和个人的关系，也涉及到老年人与各个年龄人群的关系和互动。应对人口老龄化的各方面关系如此复杂只有政府才具有这种权力来协调处理。人口老龄化现象是近代才认识到的很多新问题和对策会不断涌现，如果不专门调查研究就会落后于时代，因此必须有一专门机构从事调查研究、监测才能提出对应之策。而各政府职能部门从本部门传统工作出发，对老龄问题许多新现象和新对策大多反应不敏感或不予重视，这样，政府部门对老龄事务必然会出现职能缺位，或使得老龄工作边缘化或被忽视。这些问题是常见的，例如老年教育和老年学专门人才培养、老年科学研究在教育和科研部门就常被边缘化;又如对老年人各种合理优待、优惠、优先的政策，各种鼓励和动员老年人参与社会的措施，帮助和支持照顾老人的机构和人员等等，在各个部门不会受到很大重视，也必须有法律、规定和专门规划、财政投入，否则就只是口号和宣传而已。
　　有人认为如果设立一个有行政职能的老龄机构，那么贫困人口、残疾人口或其它人口也都要设立一个专门的行政机构吗？这是一种误解。专设一个有行政职能的老龄机构有其独特性和必要性。老龄机构不是老年人的机构，它涉及到所有年龄的人口，涉及到发展的问题，因为人人都会老。首先老龄问题是个日渐突出的社会问题人数是与时俱增的将会占到全部人口的1/4-1/3。其次老年人是所有脆弱群体之“最”。残疾人、贫困人口、妇女人口中最困难的是老人，老龄问题的解决有助于贫困、残疾等问题的大大缓解。老龄问题处理得好老年人就是社会的宝贵财富和积极因素，处理得不好就很不利于安邦定国和持续发展。老年学研究几十年的国际经验表明：任何对老年事业的投入最大受惠者是成年人和中青年，所以老龄机构的设立不是专为老年人的。

　　四、我国目前老龄工作机构还不能很好应对当前严峻、紧迫和复杂的老龄形势

　　我国党和政府现在对老龄工作机构现行规定的职责是切中要害的，诸如研究、制定老龄事业发展战略及重大政策，协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划；协调和推动有关部门做好维护老年人权益的保障工作；协调和推动有关部门加强对老龄工作的宏观指导和综合管理，推动开展有利于老年人身心健康的各种活动；指导、督促和检查各省、自治区、直辖市的老龄工作；组织、协调联合国及其他国际组织有关老龄事务在国内的重大活动等等。但就职能的规定和授权来说，全国老龄委的定位是议事协调机构，主要起到咨询、参谋助手、综合协调、督促检查的作用。在很大程度上是过去定位为事业单位、社会团体的延续。这样应对老龄化的许多事务同原来一样由各职能部门按传统思维办理，体现不出与时俱进和以创新思维应对老龄化，有力的协调和督促检查作用。
　　全国老龄委的成立标志着我国齐抓共管、有分工有协作的老龄工作体制的基本形成，并取得了显著成绩。我国老年社会保障制度不断完善、老年合法权益得到保障、老年人精神文化生活日益丰富。但是，老龄工作实践也暴露了不少问题，主要表现为：
　　（1）各部门条块分割、缺少协作
　　现有工作机制的一个重要缺陷是：分工有余，协作不足。这种机制看起来分工明确，各司其职，事实上却很容易造成各部门自行其是，各部门对老龄工作重视的程度大不相同，有的把老龄事业放在无足轻重的地位，例如，有些部门把离退休工作机构作为联络员就是一例。这种条块分割的状况持续越久，部门利益刚性就越强，部门协作的效率也就越差。
　　部门条块分割还会造成许多老龄工作职能缺位。采取分工负责的方式，虽然可以保证每个部臼任务明确，职责清晰，但随着时间的推移，由于新的工作内容不断产生而不能及时明确分配到相应部门，就会出现某项工作无人负责的情况。各职能部门由于都不是老龄事务的主管机构以及其他种种原因，常常不愿意主动承担起这些工作。举例来说，现在社区老年人活动组织不起来、为老服务设施非常短缺、老年文化活动比较贫乏，亟需有一个部门把这些工作抓起来，但是劳动部、建设部、民政部、财政部等没有一个去做这项工作，因为他们都不是老龄事务主管部门，国务院也没有把这项职责分配给它们。
　　（2）老龄委权威性不够，难以协调
　　在实际工作中，由于老龄委权威性不够，履行综合协调职能时非常困难。主要表现为；第一，老龄委办事机构的级别低。难以协调二十几个部级权力部门，在基层表现得更加突出。第二，老龄机构体制不顺。全国老龄办设在民政部，各地也据此把老龄办设在民政部门，有些地方的老龄办甚至是民政部门的内设的次要科室，从这种意义上说，老龄办就成了民政部门的下属机构，协调作用难以有效发挥。
　　（3）投入少，投入机制不健全，制约老龄事业发展
　　目前各级老龄工作机构普遍面临投入不足的问题，不能办许多实事。虽然国家每年都对养老、医疗保险、老年社会福利、社会救助等工作进行大量投入，但同实际需要仍有很大差距。目前国家对老年维权、老年教育、老年人才培训、老龄科学研究、老年文体活动，以及其他为提高老年人生活质量、活跃老年人精神文化生活等方面的投入仍然非常缺乏。其次，目前的投入机制非常单一，全部要靠项目制方式争取国家财政投入。老龄事业庞杂纷繁，国家财政部门难以顾及。由于缺少固定事业经费投入，极大地制约了老龄事业的发展。在老龄事业投入上有的地方比中央还好。国外所有老龄工作机构都有大量事业经费，而且常随老年人增加而递增。
　　（4）基层老龄工作机构比较薄弱
　　虽然各地都已经建立了老龄工作机构，但总的来说，基层老龄工作机构仍然比较薄弱，普遍存在机制不顺、投入不足、人员素质较差、工作水平较低等问题。有的地方基层老龄工作机构有名无实,老龄办的人员由民政人员兼任。究其原因，主要是由于有的党政领导对老龄工作重要性认识不足，把老龄工作放在边缘工作的位置，把老龄工作机构当成可有可无的摆设。

　　五、加强老龄工作机构行政职能的三点建议

　　第一，理顺和加强老龄工作机构。建立国务院直接领导下有行政职能的老龄事业管理机构。各级地方老龄办也设立类似的老龄事业管理机构。
　　老龄事业管理机构的主要职责应该包括：负责调查、研究、制定有关老龄工作的政策、措施；负责研究制定老龄事业发展规划和中长期计划，并联合有关部门对规划执行情况进行检查评估；代表国务院负责监督、督促、协调各职能部门完成所承担的老龄工作事项；负责《老年人权益保障法》的实施、监督和检查，为老年法的执法主体；负责全面规划、安排为老服务设施、老年文体活动设施建设，组织老年文体活动、贯彻实施对老年人各种优待政策等和参与社会的政策;负责组织指导老龄科研、人才培训、老年教育和心理咨询等工作的开展；国务院交办的其他事项。
　　第二，建立健全投入机制。将老龄事业经费纳入财政预算，并随老年人口比例增加和经济社会发展逐年增长。老龄事业经费主要用于为老服务设施建设、维护老年人合法权益、老年教育、组织老年人丰富精神文化生活等。
　　三，建设高素质老龄工作干部队伍。要加强老龄工作干部队伍的素质建设，提高其业务知识水平和组织协调能力。把老龄工作干部纳入国家公务员序列，纳入组织部门的干部考核、培训、交流计划。

　　作者  邬沧萍、孙鹃娟 （作者单位:中国人民大学社会与人口学院）

　　来源：中国老龄网 2006/06/20