内容摘要：

　　老龄政策的贯彻落实意味着将老龄政策意图转化为现实。本文对老龄政策贯彻落实的理论、必要条件、贯彻落实的方式等进行初步的较为详细的探讨，并指出未来的研究要关注：（1）贯彻落实在政策过程中实现政策效用最大化的重要作用，（2）阐述贯彻落实的理论和方法，（3）研究贯彻落实的体制问题等等。

　　关键词： 老龄政策 贯彻落实 理论 条件 方式

　　前言

　　老龄政策一旦出台，接下来的任务就要贯彻和落实。老龄政策的贯彻落实意味着将政策意图转化为现实。我们经常会在老龄政策文件中看到“老龄工作的关键在于在落实”等等这样的官话、套话，但细想起来，这句话的确很有道理。说是一回事，做是另一回事，再好的老龄政策落实不了，达不到预先设计的效果，也是白纸一张。老龄政策的最终落脚点还在于实际行动，在于基层的贯彻和落实。所以说，完善、丰富和实践老龄政策要依靠基层贯彻和落实，同时，基层实践也为验证老龄政策的可行性和丰富并完善老龄政策提供新鲜经验。

　　1.老龄政策贯彻和落实的理论基础

　　在老龄领域，老龄政策的贯彻和落实，似乎是一个实践问题，是一个工作方法问题，似乎没有多少理论可讲。作为一个研究主题，似乎用众多个案研究来说明老龄政策怎样贯彻落实就足够了。但是大量丰富的个案研究本身并不能自然而然地整合成一个系统的知识整体，我们需要从理论上阐述和研究老龄政策的贯彻和落实。

　　关于政策的贯彻和落实，国外学者提出了适应、实验和合作等战略(Palumbo,1987)。根据国外学者的研究，结合中国老龄政策和老龄工作的实际情况，笔者提出研究老龄政策贯彻和落实理论的两个观点：一是发现有利于贯彻落实的关键点，发现关键点对于提出老龄政策贯彻理论至关重要。二是将老龄政策贯彻落实的理论分为宏观贯彻理论和微观贯彻理论。

　　1.1研究老龄政策贯彻落实理论的关键点

　　政策科学领域内，贯彻落实可以被看作为政策制定后的一个被期望的社会政治过程、行政任务（Bunker,1972）。如果从政策科学和老龄科学交叉的角度来看，研究老龄政策贯彻落实理论的关键点主要有：

　　Ⅰ.宏观层面的关键点

　　（1）政策设计中关于贯彻落实的说明。

　　（2）老龄政策制定和贯彻落实的复杂性。

　　（3）贯彻过程中使用的工具（或手段）。

　　Ⅱ.微观层面的关键点

　　（4）老龄政策制定者和执行者的兴趣点和偏好。

　　（5）政策执行者的主观能动性和首创精神。

　　（1）注意发现政策设计中关于贯彻落实的说明。中央一级的老龄政策文件对于贯彻落实所做的说明一般较为原则，主要强调加强领导、协调和配合，纳入经济社会发展规划，明确工作目标，认真落实责任，发挥主观能动性和创造性，积极探索，不断总结经验，对于遇到的问题和矛盾，要认真调查研究，提出改进意见等等。省级的老龄政策文件则应当体现原则性和操作性相结合的特点，对于如何实施应当有明确和具体的要求。基层的老龄政策文件则主要以操作性为主，重点体现贯彻落实的具体办法和切实可行的措施。笔者认为，今后老龄政策的研究和制定，重点不在于考虑需要解决哪些老龄问题，而是在调查研究中，更多地发现解决老龄问题的手段，在政策条文中更多强调老龄政策贯彻落实。

　　（2）发现老龄政策制定和贯彻落实的复杂性。中国正处于社会经济快速发展期，社会经济问题的复杂性反映到老龄问题上，就是解决老龄问题的难度，所以说，贯彻落实老龄问题需要有创新精神，需要发现和发明新的方式，将贯彻过程结构化，以便处理贯彻过程的不确定性和复杂性。

　　（3）贯彻过程中使用的工具（或手段）对于提出老龄贯彻理论具有重要意义。如发展养老服务业是采用政府投资、民间组织或市场手段，还是采取混合手段。不同的手段影响着理论建设的方向。

　　（4）注意发现老龄政策制定者和执行者的兴趣点和偏好。在老龄政策制定过程中，领导者的意图、政策起草者的视角、他们的知识结构和判断能力、以及某一时期政策的兴趣点和对某项政策的偏好程度对老龄政策的执行具有重要的影响。在执行过程中，基层行政人员、民间组织和企业等各种组织的接受程度和反映程度、以及兴趣和偏好也对老龄政策的贯彻落实产生影响。

　　（5）在微观层次上，要注意发挥政策执行者的主观能动性和首创精神，要鼓励政策执行者调整行动模式，创造性地开展工作。要善于发现贯彻落实老龄政策的有效途径，并对基层行政人员、社会成员和企业家的有效行为及时进行总结概括，将其上升到理论高度。

　　1.2老龄政策的贯彻理论

　　根据上述的五个关键点，笔者提出老龄政策贯彻落实的“动态嵌入理论”。具体讲，就是，如果把老龄政策的贯彻落实看作为一种能够产生结果的行动过程，那么，必须把老龄政策的贯彻落实置身于宏观背景、组织体制和个体当中，包括：（1）执行者的意识和行动中；（2）执行者之间、组织内、组织间的关系协调和依赖中；（3）行政体系和政策条文的规定中；（4）社会经济背景中；（5）手段-目的。

　　根据“动态嵌入理论”，笔者进一步提出宏观贯彻落实的“动态调适”理论和微观的“应变行动理论”。“动态调适”理论是指在贯彻和落实老龄政策的过程中，要按照客观实际，采用切实可行的办法和措施，或根据情况的变化，适时调整、改进和采用新的实施办法和措施。比如，在探索农村养老保险的实践过程中，各地把贯彻中央精神与当地实际紧密结合起来，采取各种灵活多样的办法，提高农民的养老保障水平。随着城市化趋势的加快，上海市提出了“完善城保、推进镇保、淡出农保”的社会养老保险目标，努力提高上海市养老保险的覆盖面和保障水平。截止到2003年4月底，有129万农民参加了投保，投保率达到94%，已有40万农村老年人开始领取养老保险金，月均养老金水平60元，养老金积累达43.6亿元。浙江省提出了“农保转社保”的社会养老目标，全面提高浙江省的社会养老保障水平。宁波市建立村级老年基金，实行村民养老补助金制度。慈溪市有176个行政村建立了老年基金，占行政村的56.8%，老年基金数额达到1050万元，每年有3.8万多老年人受益。

　　“应变行动理论”是指老龄政策的执行者针对个别现象的复杂特殊的老龄问题采用有效的解决办法和措施，也就是要求老龄政策执行者具有解决棘手的老龄问题的能力，它需要发挥执行者的首创能力和应变能力。福建省在建设农村老年人协会过程中，许多村的村支书和村长为了解决老年人协会的经费来源问题，让村老年人协会承包村属的一座山，在山上种竹子和经济林，收入归老年人协会所有，这样既发挥了老年人的积极性，又解决了老年人协会经费问题，促进了乡村文明建设和社会稳定，得到了村民的大力支持和拥护。在2003年的抗击“非典”工作中，安徽、北京等地的农村，村领导果断决策，充分发挥老年人协会的作用，由村老年人协会负责村的卫生安全巡视工作，老年人协会为夺取抗击“非典”的胜利作出了重要贡献。宁波市有许多解放前大地主大资本家留下的宅子，落实政策后，这些宅子大都归还原主，但这些宅子的主人常年居住在国外，无法照看。为了保护好这些文物，同时为了解决老年人活动场所问题，村领导与这些宅子的主人协商，把这些宅子作为老年人活动中心，并由老年人协会负责看管和保护。

　　2.老龄政策贯彻落实的必要条件

　　一项老龄政策的成功实施，需要有良好的内部条件和外部条件。

　　Ⅰ.内部条件:

　　（1）、健全的组织机构。

　　（2）、合理的老龄政策设计。

　　（3）、流畅的操作系统。

　　（4）、高素质的执行人员。

　　Ⅱ.外部条件：

　　（5）、稳定的政治系统和良好的社会经济背景。

　　（6）、相关部门的配合。

　　（7）、企业家精神。

　　(8)、广泛的社会支持。

　　（1）、健全的组织机构。从中央到地方，尤其是基层，老龄机构要健全，人员编制要明确，经费要有保障。目前,制约老龄工作的最大问题就是机构问题,许多地方机构不健全，人员编制和经费都不到位，几乎在每年年初召开的全国省级老龄办负责人会议上,各省老龄办主任都要提机构问题。2004年在青岛市召开了全国省级老龄办负责人会议后，在笔者参与起草的呈交给回良玉副总理和民政部李学举部长的情况汇报中,尖锐地指出，“这次会议，不少代表提出，如果机构问题不解决，建议推迟召开第二次全国老龄工作会议”。据了解，目前，解决老龄机构问题的工作依然困难重重。

　　（2）、合理的老龄政策设计。老龄政策设计、目标确定、预算安排都要切合实际，便于操作，便于在贯彻和落实过程中修改补充(Sabatier, and Mazmanian, 1979)。2004年在青岛市召开了全国省级老龄办负责人会议上，全国老龄办要求全国的城市社区和农村普遍成立老年人协会，遭到基层干部的普遍反对，普遍认为已有的老年人协会还没建好，就急于全部建立，而且中央又不能下拨经费，这项要求脱离实际，实施难度大。事实上到2004年，连浙江、上海等少数几个工作基础好的地方也没有100%建立老年人协会。另一个例子就是“星光老年之家”，由于设计不合理，星光老年之家建成后，运营和管理成为很大的难题。

　　（3）、流畅的操作系统。主要指在执行某项老龄政策的部门，有一个上下贯通的渠道，即自上而下的“上传下达”，和一个自下而上的反馈系统，以保证政令畅通。全国老龄办某个领导就曾尖锐地指出，地方保送来的材料，很少有人收集、整理。全国老龄办起草全国政策文件的时候，最大的问题就是掌握的材料少，对实际情况了解的不够。制定的老龄政策往往针对性不强。

　　（4）、高素质的执行人员。在行政体系内，领导要有魄力，执行人员要有工作干劲，尤其是具有创造性地贯彻落实老龄政策的基层干部。据笔者的了解，许多地方基层干部工作很努力，很有创造性，但也由于激励机制不完善，挫伤了基层干部的积极性。在行政体系外，要有一大批落实政策的社会精英和经济精英。

　　（5）、稳定的政治系统和良好的社会经济背景，也就是说要政通人和。目前是中国历史上最好的发展时期之一，政治稳定，经济快速发展，已经具备了解决老龄问题的良好的政治经济社会条件。国家确立的以人为本、科学发展观、和谐社会建设和新农村建设等目标为发展老龄事业提供了契机。

　　（6）、相关部门的配合。各级主管领导重视，相关部门提供资金、人员和配套政策的支持。一想成功的合作的例子就是国家计生委实施的惠及千家万户的“计划生育家庭户奖励扶助政策”。在实施过程中，财政部门提供了充足的资金支持，民政部门不辞辛苦为计划生育家庭的父母提供婚姻认证，保障了政策的顺利实施，得到了广大计划生育家庭的衷心拥护。还有一项是“全国老龄工作先进县（市区）创建活动”，许多地方的党政领导亲自抓，各部门密切配合，相互协调，步调一致，积极争取，有利地促进了老龄事业的发展。

　　（7）、企业家精神。要洞察到老龄化与经济发展的关系以及老龄化带来的商机，有一批工商企业投入到老龄事业中来。目前，已经许多企业家已经预期到了发展老龄产业的收益，并且已经赋诸行动，像北京西城区汽南社区的居家养老试点工作已经取得成效（李兵，2006）。但由于政策不明朗，相当一部分还处于观望状态。

　　(8)、广泛的社会支持。学术界、社会团体、民间组织、新闻媒体、广大群众普遍支持和参与。通过多年的宣传,老龄化概念和理念已经普遍被社会所接受,发展老龄事业已经成为共识。下一步需要做的是，如何发动社会力量，更好地发展把老龄事业。

　　3.老龄政策贯彻落实的方式

　　如果制定老龄政策是一个“说”的工作，那么，贯彻落实则是一个“做”的工作，所以说，贯彻和落实实际上是一个实践问题，它是老龄政策连续过程的一个重要环节，同时承担着实现政策目标和完善政策的两个功能。在老龄实践过程中，老龄政策的贯彻落实可以概括为三种模型。这三种模型与其他政策模型既有相似之处，也有自身的特点。

　　（1）自上而下方法。所谓自上而下方法是指上一级部门制定并下达命令，下一级部门或社会各界（包括企业、公共机构、社会组织等）接受并执行的过程。自上而下方法分两种情况：一种是政府某部门垂直系统自上而下的贯彻落实，像落实养老保险政策，劳动和社会保障部门独立就可以完成。五保老人供养、敬老院基本上是民政部门的事情。另一种是政府部门制定，由社会各界（包括企业、公共机构、社会组织等）贯彻落实。如劳动就业政策，劳动保障部门负责调控，企业运作。民政部门的社团登记工作、建设部门的公交政策等。

　　老龄政策自上而下的贯彻落实的一个突出特点就是有些老龄政策是政府某部门直接完成，如上述的养老保险和敬老院工作等。有些老龄政策则需要配合。如退休人员社会化管理则需要劳动保障部门、民政部门和老龄办等多家单位合作完成。由老龄部门牵头实施的老龄项目，如社区老龄工作试点，牵涉到了多家政府部门、社会团体和企业的合作。２００２年１１月，全国老龄工作委员会办公室在云南召开了“加强社区老龄工作座谈会”，决定在北京、上海、天津、黑龙江、辽宁、山东、江苏、福建、湖北、云南１０省市，各选择１个城区和１个县（市）作为试点单位，用一至两年时间进行加强城乡社区老龄工作的试点（李兵，2003）。在试点过程中，建立社区老龄工作管理体制、规范和健全老年群众组织、建设社区为老服务设施、拓宽为老服务内容，包括“星光计划”、建造老年公寓、社区卫生服务站、维权服务、将信息与通讯技术纳入社区建设和社区为老服务、家政服务、文体活动等等，得到了民政、卫生、建设、劳动保障、司法、文化、体育等多部门的配套支持，驻地机关事业单位也提供各种方便，电信、网络、家政服务等众多企业也纷纷加入，提供优质优惠服务，慈善机构也积极捐赠。试点工作既保证了会议精神的落实，又积累了经验，为全国老龄委2006年出台的《关于加强基层老龄工作的意见》（全国老龄办a，2006），在全国城市社区和农村开展工作做了很好的铺垫。

　　（2）自下而上方法，即局部的实践活动和呼吁推动全国性的老龄政策出台，并在全国贯彻落实。具体讲，就是某个或某些基层的实践活动和社会各界的呼吁推动中央出台全国性老龄政策，然后各地根据中央政策，进一步在贯彻落实。在中国，不乏某些中央政策的出台是由基层实践推动产生的例子，最典型的就是中国的改革开放就是由安徽凤阳农民的一张摁手印的承包合同发起的。现实中，往往是某个或某些地方基层干部、基层群众、企业和民间组织等发现某个问题需要解决时，通过实践，积累了经验，发现了解决问题的难点和重点，进一步的实践需要中央政府的政策支持，需要政府明确和规范其实践活动的合法性，于是形成建议和意见，通过各方面的呼吁，引起中央一级的重视，中央政策为此制定政策，指导全国各地贯彻落实。

　　在老龄领域，老年优待工作就是自下而上贯彻落实的很好的实例。许多地方通过多年的探索和实践，形成了颁发老年优待证、交通优惠、公益性文化设施要向老年人免费或优惠开放、贫困救助、医疗救助、法律援助和司法救助给、百岁或高龄老年人发放生活补贴等等具体有效的办法措施。但在实施过程中也发现了各地自身难以解决的问题，特别需要中央出台综合协调的政策。在各地老龄部门和社会各界的推动下，全国老龄办充分听取了各方面的建议和意见，联合20个部委，于2005年出台的《关于加强老年人优待工作的意见》（全国老龄办，2005）。此项政策的出台，有利于加大各地各级政府贯彻落实的力度，有利于各省各地各部门之间的合作，有利于整合资源，形成老年优待工作的整体工作优势。

　　（3）上下联动的方法。即同时实施自上而下和自下而上这两种方法，具体讲，就是各级政府部门和社会各界同时探索、实践和呼吁，推动全国性的老龄政策出台，并在全国范围内贯彻落实。

　　多年来，发展老龄产业和养老服务业一直是老龄领域热门的话题。全国老龄办多次举办探讨会、组织调研，研究制定发展养老服务业的问题。国务院办公厅、国家发改委和民政部等相关部委也都十分重视这个问题。民政部、卫生部等多年来一直在探索社区医疗服务、社会福利机构，诸如敬老院、“星光老年之家”等管理和经营的方式。学术界对发展老龄产业和养老服务业的探讨也十分热烈。不少企业已经预见到投资老龄产业和养老服务业的广阔前景，像浙江等发达地区，众多民营企业家手中掌握大量的闲散资金，急需寻找新的投资热点，但由于政策不明朗，大多在观望。有些已经进军养老服务业的民营企业，如家政公司、老年公寓等已经获得了一定的收益。但也有一些民营企业在投资过程中发现，由于没有中央政策的支持，与银行、工商、税务等部门打交道时，遇到很多无法解决的难题，在银行贷款、税收、合法经营和职业培训等方面遇到很大的困难，甚至出现收不回投资，面临破产的困境。因此，无论是观望的、收益的还是亏本的企业家都热切期盼中央出台明确的养老服务业政策。经过多放的努力，终于在2006年初，国务院办公厅转发了全国老龄办等十部委出台的《关于加快发展养老服务业的意见》（全国老龄办b，2006）。该政策的最大受益者无疑是进军养老服务业的民营企业家。据了解，浙江等省迅速反映，已经制定了促进养老服务业发展的具体措施。可以预见，发展养老服务业将成为浙江等发达地区未来新的经济增长点，对于解决老龄问题，推动经济增长将是十分有益的。

　　4.老龄政策的贯彻失灵

　　在老龄工作领域，关于老龄政策执行不力的反映相当突出。如各级老龄工作者普遍感觉“十五”老龄计划执行得不理想，“星光老年之家”建成后遗留问题还相当多，特别是运营和管理问题，医疗保险改革不成功等等。因此，研究老龄政策的贯彻落实，有两个重要的概念必须提及，就是贯彻成功和贯彻失灵。所谓贯彻成功是指老龄政策得到很好的落实，实现了政策的预定要求和目标。相反，贯彻失灵是指老龄政策没有得到很好地落实，没有实现政策的预定要求和目标。从经验角度看，现阶段老龄政策的贯彻成功意味着前述的老龄政策贯彻落实的必要条件得到满足，而现阶段老龄政策的贯彻失灵则意味着老龄政策贯彻落实的必要条件没有得到满足。进一步概括，贯彻失灵主要出现在政策设计、组织、操作和政治氛围四个层面。具体讲，就是政策设计脱离实际，行政体制不健全，执行力度不大，为上不为下的不恰当的政绩观。

　　从经济学角度来看，老龄政策贯彻失灵是政府失灵的具体表现。政府与老龄官员的关系是一种委托-代理的关系，官员作为政府的代理人，他们要追求薪金、公共声誉、权利、地位等，如果在制定和执行老龄政策过程中缺少激励机制，他们的目标得不到实现，那么，老龄政策制定者和执行者就有可能消极应付，蒙混过关，相互推委，甚至各自为占，而政府很难控制政策制定者和执行者行为。另外，政府的目光短浅和行为短期化也造成贯彻失灵的一个重要原因。在老龄部门，官员的一届任职一般是3到5年，为了在短期任职内谋求政绩，片面推行“政策高消费”或“政策大跃进”，造成政策严重脱离实际，无法有效执行。从社会学角度来看，贯彻失灵是政策制定与政策执行之间冲突、断裂的结果。制定与贯彻在目标、价值判断等方面产生矛盾，没有及时协调好。归根结底，老龄政策贯彻失灵就是人的因素和体制的因素造成的。那么，要解决贯彻失灵，办法有两个：一是体制改革，一方面要理顺老龄工作体制，另一方面，理顺老龄部门与其他政府部门的关系。二是建立激励机制，调动政策制定者和执行者的积极性。

　　评论

　　无论是从政策科学的角度来看，还是从老龄科学的角度来看，贯彻落实研究还相当薄弱，未来的研究要关注：（1）贯彻落实在政策过程中实现政策效用最大化的重要作用，（2）阐述贯彻落实的理论和方法，（3）研究贯彻落实的体制问题等等。

　　参考文献：

　　李兵.社区老龄工作.中国民政年鉴2002.中国社会出版社,2003.

　　李兵.西城区社区居家养老服务模式试点调查.北京人口发展研究中心,北京市人口研究报告.同心出版社,2006.

　　全国老龄办. 关于加强老年人优待工作的意见. 全国老龄工作委员会办公室,2005.

　　全国老龄办a. 关于加强基层老龄工作的意见. 全国老龄工作委员会办公室,2006.

　　全国老龄办b. 关于加快发展养老服务业的意见. 全国老龄工作委员会办公室,2006.

　　Bochel, Catherine, Bochel, Hugh M. The UK Social Policy Process. Palgrave Macmllan,2004.

　　Bunker,Douglas R. Policy Sciences Perspectives on Implementation Processes. Policy Sciences 3:71-80,1972.

　　Sabatier, Paul. and Mazmanian, Daniel. The Conditions of Effective Implementation: A Guide to Accomplishing Policy Objectives. Policy Analysis,No.4:481-504,1979.

　　Palumbo, Dennis J. Implementation: What have we learned and still need to know. Policy Studies Review,7:91-102,1987.

　　原文出处：《海南师范学院学报》2006年第二期增刊

　　作者简介：李兵1969年2月出生 安徽合肥人 北京行政学院社会学教研部

　　研究方向：老龄政策100044